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政治背景下东北亚能源合作机制的构建政治背

发布时间:2019-07-14 03:18:10

政治背景下东北亚能源合作机制的构建政治背景下东北亚能源合作机制的构建

伴随着世界石油市场价格的波动和国际形势的深刻变化,能源问题越来越成为东北亚各国关注的焦点问题。参照国际经验,解决东北亚区域能源安全的一个重要途径就是建立区域多边能源合作机制。从国际政治角度来看,在东北亚构建多边能源合作机制有其必要性、可能性和现实性。东北亚地区包括中国、日本、韩国、朝鲜、蒙古和俄罗斯亚洲部分。由于经济快速增长,东北亚地区的能源需求增长明显快于世界其他地区。但从地区能源合作机制来看,东北亚却远远落后于世界其他地区,尚处于协商起步阶段。这对维护东北亚地区的能源安全十分不利。参照国际经验,解决东北亚区域能源安全的一个重要途径就是建立区域多边能源合作机制。一、构建东北亚多边能源合作机制的必要性和可能性(一)石油的特殊属性决定了构建东北亚多边能源合作机制的必要性从国际政治理论来看,相对于安全、军事等“高级政治”而言,能源问题属于国际政治领域中的“低级政治”,但这类“低级政治问题”已经成为地区性和全球性问题。能源是经济发展的重要物质基础,能源安全是国家安全的重要组成部分。冷战结束后,军事因素在国家安全中的地位相对下降,经济因素则相对上升,涉及能源的国际问题变得更加敏感。在经济全球化和地区经济集团化的大背景下,国际关系日益体现为共同利益基础上的相互依存,各国关系与利益的交织为合作创造了良好的条件。在共同利益的推动下,经相关国家的努力,会促成各种类型的合作以实现利益共享。在能源领域也是如此,石油输出国组织、国际能源合作机构和世界能源宪章组织就是这方面的典型代表。从安全角度看,能源安全属于非传统安全范畴。非传统安全威胁超越了传统安全以各国疆界为主的地理空间,具有突出的跨国性和明显的扩散效应。针对非传统安全问题的跨国和跨地区的特点,相关各国只有通过双边和多边协调以及建立互相信任等措施,扩大交流与合作,才能逐步解决彼此间的冲突和矛盾,实现共同安全。可见,构建东北亚多边能源合作机制符合当今时代的潮流和国际形势的发展趋势。(二)构建东北亚多边能源合作机制可以有效地实现本地区的能源安全实际上,能源合作和各国的能源政策是与能源安全密切相关的。能源安全的概念可以有不同的界定。一位韩国学者基于对能源危机的分析得出的能源安全的概念是:“获得稳定的、价格合理的和可持续的能源供应。要建立一个高效的和环境友好的能源供应体系、能源危机预备机制和国际合作。”对照上述能源安全的界定,东北亚地区的中、日、韩等主要石油消费国普遍存在相同的安全隐患。这主要表现在:一是能源供求矛盾突出,在一定程度上,能源供应体系缺乏稳定性和可持续性。在这一地区,中、日、韩三国占据了能源(主要指油气资源)需求的绝大部分。2004年中国(未包括香港和台湾的统计数字)、日本、韩国的石油消费量分别为3.086亿吨、2.415亿吨和1.048亿吨,分别占世界石油总消耗量的8.2%、6.4%和2.8%。其中,日、韩两国的石油消费几乎百分之百依赖进口,两国还分别是世界第一、二大天然气进口国;中国虽然仍然是世界能源生产大国,但从1993年起成为石油净进口国,油气消费的对外依赖程度日趋增长。二是东北亚国家未能获得价格合理的能源供应。尽管东北亚地区的能源消费已经占世界能源消费总量的25%,但却未能取得与其石油进口量相称的影响,这最明显地表现在影响国际石油价格的能力大大弱于欧美国家。自1992年起,亚洲的石油价格(每桶)就一直高出欧美市场1~1.5美元。亚洲原油“溢价”的现实,表明东北亚地区能源合作具有相当的战略紧迫性,但同时也预示着其中蕴含着巨大的合作潜力。三是由于本地区缺乏有效的多边能源合作机制,区域内国家之间,特别是中日之间产生了激烈的能源竞争。“中日石油管线之争只是近年来中日之间有关能源竞争的一个缩影。除去大国因素影响,单就直接原因而言,我们认为主要还在于两国在能源供求方面的趋同性,在于两国在能源利益方面的重叠性。正是中日两国在能源消费结构、来源渠道、能源战略方面的趋同,才使得双方利益重叠,冲突不断。”从一定意义上说,区域内国家的能源竞争说明这些国家面临着共同的问题和利益的重叠,这即可以是区域内国家的能源激烈竞争的主要原因,也可以是加强合作、维护共同利益、构建有效能源供应体系的基本动因。(三)东北亚构建多边能源合作机制的优势第一,俄罗斯油气有可能成为东北亚能源的重要供应来源。近年来,国际能源市场上一个引人注目的变化就是俄罗斯作为能源大国的重新崛起。英国石油公司2004年的统计数字表明,俄罗斯石油探明储量为99亿吨,约占全球总储量的6.1%。2004年俄石油产量为4.587亿吨,占世界石油总产量的11.9%,排在沙特阿拉伯之后,是世界第二大石油生产国。2003年8月28日,俄罗斯联邦政府正式批准《2020年前俄罗斯能源战略》,其中提出,在世界油气市场巩固俄的地位具有战略意义。作为国际社会的可靠伙伴,俄罗斯在未来20年将最大限度地实现能源出口潜力,这不仅可为保障俄国家经济安全做出贡献,也将成为保障国际能源安全的新因素。在亚太地区,俄罗斯的主要能源合作伙伴是中国、韩国、日本、印度,到2020年,亚太国家在俄石油出口中的比重将由目前的3%上升到30%,天然气将上升到15%。俄罗斯总统普京已多次明确表示,已做出决定铺设东西伯利亚至太平洋输油管道,俄联邦生态、技术及核监督局的专家委员会于2006年3月3日批准了这一项目。根据俄方媒体报道,普京已做出决定,该管道于2006年4月28日破土动工。这一输油管道第一期工程建设将于2008年11月完工。石油运送到太平洋沿岸后,将通过载重量30万吨的运油船出口到日本、韩国等国家。此外,在斯科沃罗季诺地区(距中国边界60公里)还将修建通往中国的支线输油管道,预计每年可向中国出口3000万吨原油。丰富的油气资源及相邻的地理位置,使俄罗斯成为保障东北亚国家能源安全的最佳选择之一。从俄罗斯进口油气,可以使东北亚国家降低对中东能源的依赖度,促进油气进口多元化;更可以避免长途运输带来的困难和风险,保证运输安全,降低油气使用的成本。从俄罗斯的情况来看,能源工业是俄罗斯国民经济最重要的支柱产业,能源出口是俄罗斯经济增长的重要支撑点,加大向其他东北亚国家出口油气的份额,有利于实现俄罗斯的能源出口多元化战略。俄罗斯把中国、韩国、日本作为本地区的能源合作伙伴,而中日韩三国也希望俄罗斯成为本地区更稳定的油气资源供应源。中日韩三国可以利用各自的资金、技术和劳动力等资源加强与俄罗斯的能源合作,这有助于在东北亚形成一个区域能源合作体系。因此,东北亚国家与俄罗斯在能源领域的合作将会取得互惠互利的双赢结果,前景看好。第二,东北亚国家之间在能源领域可以进行互补性的合作,实现共赢。在东北亚国家中,日本、韩国是能源领域的先进国家,在能源使用技术、节能技术、环保技术、管理体制、相应法律法规建设、行业标准化、市场机制、战略储备、海陆运输等方面都可以相互合作,也可以与中国展开合作。目前,东北亚国家可以考虑加强彼此的协调互助,作为一个整体,在世界能源市场上发挥更大的作用,如团购石油,消除亚洲石油“溢价”;联合在世界各能源产区开发油气资源;加强区域能源战略储备的建立和管理;共同维护和保障马六甲等国际能源运输通道的通畅与安全;加强与国际能源机构、石油输出国组织等国际能源组织的合作,努力增强东北亚整体应对国际石油市场变化和处置危机的能力等等。二、东北亚能源战略合作滞后的原因分析尽管具有上述必要性和可能性,但东北亚地区多边能源合作机制的构建却还处在协商起步阶段,未见实质性的进展。能源不仅作为一种商品或资源存在,而且作为一种战略资源在国际政治舞台上扮演着独特的角色,发挥着重要的作用和影响。正是石油这种商品的特殊性、复杂性和战略性决定了能源合作与一般的经济合作相比,需要更多地考虑国际政治因素。(一)内部因素的制约一是社会制度和意识形态的差异,这是制约东北亚多边能源合作机制的深层次因素。东北亚地区的国家有社会主义制度和资本主义制度两种制度;从发展程度来看,有发达国家、新型工业化国家、转轨国家和发展中国家。虽然社会制度和意识形态的差异不能阻碍包括能源合作在内的经济合作,但起码是一个消极因素。构建东北亚多边能源合作机制必须考虑到本地区的多样性特点。此外,还需要指出的是,东北亚地区曾是东西方全面“冷战”、局部“热战”的主要地区之一,冷战时期形成的非敌即友的冷战思维和旧安全观依然有一定的市场。区域内部分国家未能彻底摒弃意识形态偏见和冷战思维,缺乏互利共赢观念,成为东北亚能源合作的最大障碍。二是明显的现实争端是制约区域内国家构建多边能源合作机制的直接和现实的原因。东北亚是大国利益交汇之地,热点问题多、隐患多,如朝核问题、台海问题等。朝鲜半岛问题既是区域内的安全问题,也是国际安全问题,特别是涉及到朝美关系问题。东北亚地区就某些岛屿的主权归属问题、海域划界问题产生了一些争端,主要有中国与日本之间的钓鱼岛之争、韩国与日本之间的岛屿之争、俄日北方四岛之争,中日之间还存在东海海域划界的问题。上述争端除涉及到主权领土因素外,争夺石油资源也是中日之间的钓鱼岛问题和东海海域划界问题的一个重要因素。三是历史认识问题引发的不信任感加剧。日本如何看待二战期间对亚洲各国,尤其是对东北亚国家的侵略战争和所犯下的罪行问题则已成为影响中、日、韩三国加强能源合作的重要障碍。这些社会制度和意识形态的差异、历史认识问题、领土领海争端与东北亚各国的民族情感、国家利益纠缠在一起,成为东北亚能源合作的重大障碍。在这种情况下,东北亚各国的彼此信任度明显不够,很难平心静气地坐下来商谈能源合作问题。目前,中日、韩日之间特别是中日之间关系的僵持状态,致使东北亚能源合作缺乏强有力的政府推动。(二)外部因素的影响这里的外部因素主要是指美国的影响。作为当今世界惟一的超级大国,美国在继续发展与西欧传统盟国关系的基础上,更多地将战略重心转移到亚太地区,而东北亚地区则是其重点关注的地区之一。美国实际上利用了朝鲜的核问题来阻挠东北亚地区包括能源合作在内的经济合作,以加强美国在该地区的战略影响和威慑力,遏制中国的发展。国外学者也曾指出,由于美国海军控制着从波斯湾到南中国海的海洋通道,而这些通道是中国未来大量进口石油必经之地,中国必然有一种担心,如果将来中美关系恶化,在发生冲突时,美国会使用军事力量来阻截中国的石油供应。因此,当我们讨论东北亚能源战略合作问题时,自然无法规避美国因素。从某种意义上说,中日之间之所以难于实现能源战略合作,原因之一就在于日本对于美国这种全球能源战略控制体制的过度依赖。三、构建东北亚多边能源合作机制的措施和模式选择在经济全球化和地区经济集团化的大背景下,一国很难用自助式实现自身的能源安全。通过与利益相关的国家构建合作机制,弱化风险,维护共同利益是东北亚国家进行能源合作的基本思路。目前的东北亚能源合作经过各方的共同努力,取得了一定的进展。这表现在区域内中日能源政策对话、韩日能源高官会议、日俄能源对话机制等双边能源对话与合作比较活跃,多边合作机制也有起步。可见,东北亚国家已经意识到区域能源合作与安全的重要性,并开始为建立区域多边能源合作机制进行积极的努力。但东北亚多边能源合作机制尚处于协商起步阶段,必须采取积极措施加以推进。(一)构建东北亚多边能源合作机制的措施构建东北亚多边能源战略机制,需要区域内的国家超越社会制度、意识形态、领土领海争端和民族狭隘心理,逐步培养互信关系。1、针对区域内的现实争端,争取以“搁置争议、共同开发”的方式逐步加以解决中国与越南、菲律宾三国政府已经将此种解决办法付诸实践。2005年3月14日,分别代表中越菲三方的中国海洋石油总公司、越南石油和天然气公司和菲律宾国家石油公司,签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。2005年11月18日,国务院国资委发布消息,中、菲、越三国在南中国海协议区实施的联合地震勘探项目获得新进展,第一阶段工作已于11月16日结束,并在本年度内提前完成了2006年的工作量,共完成二维长电缆地震资料采集11020公里。三国的合作表达了联合考察南海协议区内石油资源储量的意愿,并且是切实开始在实践层面上,为最终解决东北亚区域内的领土领海争端,暂且搁置争议,谋求共同开发,提供了新鲜的经验与模式。这既有助于维护本地区的和平与稳定,更有助于推动东北亚地区能源战略合作机制的早日建立。2、针对历史认识问题和区域内中日、日韩关系的不稳定状态,区域内国家应加强交流,增进了解,扩大合作日本应在国家的发展方向、对外战略重点方面做出适当调整。中日双方都应该认识到,和睦、和解、和谐应该成为双方关系的主题。日本方面应克服“冷战思维”,改变对外采取强硬立场的做法,加强与中国、韩国的沟通,促进在环境、能源等领域的合作。中日韩作为东北亚地区的能源消费大国,合作领域十分广泛。就具体步骤而言,针对区域内一些国家之间互信程度低的情况,可以考虑先从一些现实可行的方面做起,建立起沟通交流和合作的平台,在逐步互信的基础上,构建合理、有效的能源合作机制。(二)构建东北亚多边能源合作机制的模式选择1、从合作的类型来看,应该是超越双边,构建东北亚多边能源合作机制合作机制可以是双边的,也可以是多边的。但双边合作不是最优的区域能源合作形式,建立东北亚多边能源合作机制将是最终的选择。2、从多边能源合作机制来看,可以效仿、借鉴世界能源宪章组织东北亚地区能源合作首要的是解决制度安排问题,即无论是以一种松散的或是紧密的形式来进行能源合作,都应有相应的制度安排来加以保证。构建东北亚多边能源合作机制可以是灵活多样的,但从社会制度、意识形态和发展程度的巨大差异出发,东北亚地区不适合构建类似于国际能源机构的能源合作组织。1998年4月生效的《能源宪章条约》是一个涵盖石油、天然气、煤炭及可再生资源等在内的各种能源资源,从设计、勘探、开发到运输分配的条约,其主要内容涉及能源领域的国际投资、贸易、过境运输和争端解决办法等四个方面;是第一个具有法律约束力的多边投资保护协定,为跨地区的能源投资、贸易、运输、能源效率与环境保护以及解决争端提供了一个法律框架和机制。可以预见,基于东北亚地区多样化的特点,经过谈判、协商,达成一个稳定、有效的多边条约和建立相应的机构来保证本地区能源合作的顺利是必要而且是可行的。3、从合作的领域来看,东北亚多边能源合作机制应超越简单的买卖关系,从一般贸易逐步向生产合作与相互投资方向发展,逐步涵盖油气资源的勘探、开发和运输、储备、加工及环境保护等各个能源环节和领域中俄两国在2006年3月签署的《中华人民共和国和俄罗斯联邦联合声明》明确提出,双方支持两国企业投资开发油气资源和挖掘中国和俄罗斯的能源潜力,以及开展其他形式的互利合作,包括在石油天然气加工、石化及动力机械制造等方面的合作。据有关报道,在2006年底前,中俄将建立两家联合石油企业,其中一家在俄罗斯,另一家将建在中国。在俄注册的石油联合企业可获得自然资源勘探及开采许可;在中国注册的联合石油企业,将在中国从事石油产品加工与零售。这表明东北亚能源合作的深度与广度在不断拓展。从现实出发,当前可以考虑构建如下环节:(1)融资体系能源投资具有投资巨大、风险高、收效慢的特点,开发俄罗斯远东和西伯利亚油气资源需要大量的投资。据估算,铺设从俄罗斯安加尔斯克到中国大庆(安大线)石油管线大概需要17亿美元,如果从安加尔斯克铺到俄罗斯的太平洋港口纳霍德卡(安纳线)则需要52亿美元。再看天然气项目,萨哈林1号气田需要12亿~15.2亿美元、萨哈林2号需要10亿美元、萨哈林3号需要28.5亿美元、萨哈林4号需要33亿美元;伊尔库次克油气田需要11亿~16亿美元。巨大的投资是俄罗斯自身无法承担的,必须有国际资本的注入。为同区域外的国家和企业竞争,东北亚国家可以考虑组建东北亚能源开发银行,作为一个整体,增强竞争力。可以考虑以股份制方式组建,组建的方式可以灵活多样,可以技术、资源、人才等入股,谁投入谁受益;采用合资、合作、资产重组和区域外融资等筹资方式;引入风险担保机制,减少在重大能源合作项目中合作主体的投资风险;此外,还可以采用产品分割的方式筹措资金。(2)区域内油气管目前东北亚地区缺乏石油和天然气的运输管道和电力运输络,成为制约东北亚能源消费国家实现油气进口多元化战略的“瓶颈”。积极建设区域内油气管具有重大的意义:其一,可以有效地实现本地区的能源供需平衡,促进能源安全。其二,可以在一定程度上控制甚至解决亚洲“溢价”问题。贯通俄罗斯和东北亚的油气管道如果开通,东北亚的油气市场将与欧洲的油气市场相通,油气价格就将在全球范围内加以调节,亚洲“溢价”问题就可以得到一定程度的控制甚至解决。其三,油气管道基础设施建设和运转会增加当地的经济收入、提供就业机会,并有利于环境保护。当然,建设区域内油气管需要解决资金、运输吞吐量、线路、技术、跨国利益如何分配等一系列问题,这可以通过效仿《能源宪章条约》或相似的国际协定来保证。在2006年3月俄罗斯总统访华期间,中俄两国签署了《中国石油天然气集团公司与俄罗斯天然气工业股份公司关于从俄罗斯向中国供应天然气的谅解备忘录》。这份文件规定,俄罗斯将从2011年开始通过东西伯利亚与西西伯利亚两条线路向中国供应天然气,每条线路的年出口量为300亿~400亿立方米。其中,从西西伯利亚到俄边境城市阿尔泰、再到中国新疆西北部的天然气管道项目将先行建设,总长3000多公里,俄境内部分全由俄方出资,有望在五年内铺设完毕并通气,年输气量有望达300亿~400亿立方米--这将是有史以来第一条连接中俄两国的天然气管道。据俄方透露,最先输往中国的天然气是来自亚马尔,这里的天然气将通过新建的“阿尔泰”管道由西西伯利亚输至中俄西段边界进入中国新疆,最终与中国的西气东输主管道连接。考虑到中国对天然气需求量不断增大,俄工业和能源部长赫里斯坚科还表示,两国还可以合作在俄境内大陆架生产液化天然气。(3)信息和数据共享机制构建东北亚多边能源合作机制还涉及到一些必须有的或相关的条件,如充足的信息条件等。尽管地理上相邻,但东北亚区域内的能源信息、数据和人员交流却非常有限,而了解每个国家的政策意图和能源发展计划,对于构建多边能源合作机制是至关重要的。“机制促进了负担共享,机制内各国政府为集体目标作出努力,难以逃避;机制可以向各国政府提供信息,共享信息。信息揭示实质性共享利益之处,鼓励政府在可能采取单边行动的问题上进行合作。”东北亚国家应该提高能源信息交流的质量和速度,增加能源市场的透明度,以便建立开放透明的亚洲石油市场。这有利于东北亚各国经济的持续、健康和稳定的发展,也有利于提高东北亚地区在世界经济中的整体竞争力。(4)联合石油储备制度从目前和长远来看,逐步建立联合石油储备制度将是东北亚国家加强合作,构建多边能源合作机制的一个重要方面。在20世纪70年代末80年代初第二次石油危机发生时,日本由于具有相当于90天进口量的石油储备而度过了难关,韩日两国均为国际能源机构成员国,石油储备均在150天左右,远远超过国际能源机构要求的90天的最低标准。2001年3月,中国提出要尽快建立国家石油储备体系。2005年中国石油储备在30天净进口量左右,2010年要达到50天净进口量,从长远看,要达到90天净进口量的目标,采用油田、岛屿、海上和地下储备的方式储备。日韩在建立石油储备领域拥有先进的技术、丰富的经验和过剩的储存容量。中日韩俄等国家可以共同投资储备设施,交换储备信息,建立石油储备联盟。为了应对迅速增长的能源需求,实行联合石油储备体系可以实现东北亚各国在石油储备体系领域的优势互补,确保各国长期的石油和天然气供应,减少由于地缘政治冲突而带来的风险,并推动东北亚多边能源合作机制的最终建立。

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